Почему у нас нет электронного правительства
Когда в 2012 году в столице вводили «Карточку киевлянина», считалось, что льготников в городе 88 тыс., вспоминает бывший замглавы Киевской горгосадминистрации Руслан Крамаренко. «Когда мы начали выдавать „Карточки киевлянина“, выяснилось, что их не 88 тыс., а 55 тыс. Каждый месяц мы платили 120 грн компенсации метрополитену за каждого льготника. Когда люди начали ездить в метро по карточкам, оказалось, что ездит не 55 тыс., а 20 тыс. В итоге получилось, что вместо 9 млн грн в месяц компенсации метрополитену начали платить 3,2 млн. Критики было… Руководство метрополитена кричало, что вводить проезд по карточкам невозможно, невыгодно, неправильно»,— рассказал РБК-Украина Руслан Крамаренко.
Эта короткая история могла бы стать прологом к украинской эпопее о борьбе с неэффективным расходованием бюджетов, коррупцией и неискоренимой бюрократией. После масштабной сомнительной чистоты медиа-кампании против «Карточек киевлянина», в конце 2014 года уже премьер-министр Арсений Яценюк заявил, что опыт Киева следовало бы распространить на всю Украину.
«По сути, это социальное удостоверение, которое может быть и банковской карточкой, и проездным билетом. На него могут перечисляться городские льготы, и деньги с него городу можно перечислять. Был бы запущен электронный билет, этой карточкой можно было бы расплачиваться и в наземном транспорте»,— считает Руслан Крамаренко
Для городов такие меры означают также возможность максимально точно отслеживать пассажиропоток. Например, для корректировки графика движения транспорта или создания новых маршрутов. Но в клептократиях речь идет об огромных деньгах, которые вымываются из государственного или муниципального бюджета ради чьей-то частной выгоды.
Эстония, Грузия… Украина?
Киевский эксперимент — частный случай решения всеобщей проблемы предоставления государственных и коммунальных услуг в Украине. Бюрократическая система организована так, что минимум половина ее участников задействована в обороте бумаг, который давно следовало бы автоматизировать.
Меньше человеческого участия — это не столько сокращение административных расходов, поскольку электронная система тоже требует средств на обслуживание. Это, прежде всего, устранение человеческого фактора, порождающего коррупцию, которая разрушает украинское государство.
«Говорят, что в Грузии легко начать бизнес — за один день можно зарегистрировать компанию. Это возможно благодаря существованию электронной системы,— сказал РБК-Украина исполнительный директор Национальной ассоциации местных властей Грузии Давид Мелуа.— Если у меня в Грузии нет с собой ни прав, ни техпаспорта, а есть только это пластиковое удостоверение, и если меня останавливает ГАИ, у меня нет проблем, потому мое удостоверение аккумулирует все данные обо мне, в том числе, и что эта машина принадлежит мне».
Давид Мелуа отметил, что в грузинских селах самой наболевшей проблемой были талоны на дрова. «Нужно было идти к председателю села, он собирал справки, ехал в районный центр, где распределяли квоты, там же надо было договариваться еще и с лесным хозяйством, на это все уходило месяца три. За зиму эти вопросы решались — к марту можно было заготавливать дрова. Сейчас в центре села есть paybox, в paybox'e есть такая опция, как лицензия на заготовку дров. Если ты житель этого села, у тебя есть паспорт с идентификационным номером, ты его вводишь — на экран выводится твоя квота. Платишь через paybox, он выдает талон, который и является лицензией. Никакого контакта с бюрократией — и коррупции нет. Раньше в администрации села было 11 человек, которые ничерта не делали, и ни одного компьютера. Сейчас там один администратор, один ассистент, один компьютер и один paybox»,— пояснил исполнительный директор Национальной ассоциации местных властей Грузии.
На создание всей инфраструктуры электронного правительства Грузии потребовался год времени и 20 млн долл. Создание трех действующих в его рамках систем — унифицированного реестра имущества, унифицированного гражданского реестра и главной государственной системы, хранящей все те данные о гражданах, что аккумулируются на их персональных удостоверениях, профинансировала американская правительственная организация USAID. Только это нововведение позволило Грузии сократить 210 тыс. чиновников из работавших в стране 600 тыс.
О грузинских реформах в Украине любят говорить и слушать, наверное, потому, что это чудо совершалось у всех на глазах. Однако, эксперты из самых разных сфер призывают не преувеличивать достижения именно этих товарищей Украины по советскому несчастью.
Постсоветская Эстония начала процесс развития электронного правительства намного раньше и завершила его полностью только спустя лет 15, рассказала Яника Мерило, экс-советник министра экономики Украины, исполнительный директор Ukrainian Venture Capital and Private Equity Association. Яника Мерило — ключевая на сегодня персона в процессе создания украинского e-government.
Результатом эстонских усилий стал известный сегодня на весь мир бренд e-Stonia — электронное государство. «В Эстонии не было такой бюрократической прослойки, как в Украине, многое создавалось уже в электронном формате, но в результате введения электронного правительства там сократили примерно 30 процентов чиновников»,— пояснила Мерило.
И привела простой пример: «Какая доля от суммы собранных в стране налогов расходуется собственно на их сбор? В странах OECD (Организации экономического сотрудничества и развития,— РБК-Украина) в среднем приблизительно процент. В Эстонии, где внедрили все возможные электронные системы,— 0,3%. Не говоря уже о большей эффективности процессов».
В стремлении к «прозрачности» и «эффективности» в Украине начали вводить центры предоставления административных услуг. Автоматизированная в этих офисах только очередь. Даже исключительная вежливость сотрудников различных служб не компенсирует факта, что сбор всех документов, например, на регистрацию предприятия занимает приблизительно полмесяца (в «не самой прогрессивной» Грузии — один день путем электронной регистрации).
«Чиновники считали, что нужно создать центры административных услуг и сосредоточить в них все возможные сервисы. То есть, открывать офисы по всей стране, куда люди будут приходить и подавать какие-то бумаги, чтобы получать какие-то справки. Надеюсь, сейчас они отказались от такого подхода. Суть электронного правительства в том, что бумаг не будет вообще. То есть, если я прихожу в банк, достаточно моего идентификационного документа, какой-то социальной карточки или паспорта, а сотрудник банка сам подает запросы во все системы, и видит все мои данные у себя на экране»,— пояснил член совета директоров международного IT-консорциума Intecracy Group Юрий Сивицкий.
Но, например, запущенный в конце 2014 года для облегчения предпринимательских мучений регистрационный портал Государственной регистрационной службы фактически не работает, что проверено корреспондентом РБК-Украина. Зато недавно о запуске аналогичной — но уже платной — услуги на своем сайте объявил Минюст, контролирующий Государственную регистрационную службу, а значит — косвенно,— и ее регистрационный портал. Как это уложить в голове?
«У нас сегодня есть примерно 550 так называемых административных услуг,— сказала Яника Мерило.— Надо дерегулировать то, что возможно дерегулировать, сокращать те услуги, которые не нужны, и оптимизировать то, что имеет смысл,— хаос оптимизировать не нужно. Первый параметр оптимизации — кому эта услуга нужна? Государству или гражданину? Например, справка о несудимости мне как гражданину совершенно не нужна. Государству нужна? Тогда, пожалуйста, разбирайтесь сами, как вы получите эти сведения. Самые востребованные услуги — получение сертификатов, лицензий,— таковы потому, что государство требует эти документы, а не потому, что они нужны мне как гражданину или предпринимателю».
Таким образом, экспертам предстоит проанализировать, какие услуги следует оставить и какие из оставшихся — наиболее важны. С них начинается серьезная работа по введению электронных систем предоставления административных услуг в Украине. Но путь это длинный и тернистый, и дойти до конца пока никто не обещает.
Инициатива рынка
Пилотный проект e-government в миниатюре должен запуститься во Львове. Именно здесь сложился критически необходимый для успеха такой затеи конгломерат представителей администрации, бизнеса и экспертов под неформальным руководством Яники Мерило. В относительно небольшом населенном пункте будет и проще всего повторить опыт маленькой Эстонии.
«Эстония на обслуживание готовых электронных систем тратит примерно 50 млн евро. Украина на электронное правительство выделила 2 млн грн. Я извиняюсь, но это издевательство — на эти деньги нельзя сделать ничего. Но либо мы говорим, что нельзя сделать ничего, потому что денег нет, либо — я очень верю в частный рынок и в то, что есть некоторые компетенции, ресурсы и желание поддержать страну. В Эстонии в свое время бизнес понял, что электронное правительство — это важно для всех. По инициативе банков и телекомов, например, население обучали пользоваться компьютерами. Очевидно, что если человек умеет пользоваться компьютером, то он будет пользоваться интернетом и интернет-банкингом, то есть, в перспективе станет потребителем их услуг. Поэтому мы создаем сейчас ICT-Competence Center — пять крупнейших IT-предприятий, два основных банка. И говорим: если денег нет — скажите, что важно, мы сделаем, за свой счет. В этом нет коммерческой составляющей — мы просто передадим вам свой код, но давайте как-то двигаться»,— отметила экс-советник министра экономики.
Но на общегосударственном уровне масштаб работы таков, что деньги, сколько бы их ни выделялось из центрального бюджета,— не цель и даже не единственное средство. Проблема в том, что в Украине отсутствует полная база населения. А те разнообразные базы, что есть, полны недоработок и не сообщаются между собой.
Последний фактор — критичный. Получение той или иной государственной услуги, например, регистрация бизнеса — результат работы нескольких государственных органов. Для этого нужно, чтобы их базы данных сообщались.
«Базы данных должны быть открыты, доступны и не противоречивы,— сказал Юрий Сивицкий.— Госструктуры должны нести ответственность за своевременное обновление и защиту данных. Необходимо убрать рутинные ручные процессы, оборот бумажных документов. Должны быть регламенты ответов, как в Грузии. В Грузии, если я хочу получить разрешение на строительство, я подаю электронный запрос, и мне в течение месяца должен прийти ответ. Если ответ не приходит, я могу начинать строительство. И должно быть взаимодействие этих систем между собой. Должны быть четкие правила взаимодействия между государственными структурами и частными. Необходимо открыть дорогу свободной конкуренции сервисов на базе доступных государственных данных».
Сивицкий также подчеркнул, что частный бизнес готов безвозмездно взять на себя задачу обеспечить взаимодействие баз, если с этой задачей не справляются государственные органы.
Необходимы идентификаторы пользователей. В Украине это, как минимум, первое время будут официально зарегистрированные мобильные номера и банковские карты. Другого достаточно доступного средства идентификации в текущей ситуации не нашли.
Еще одна проблема состоит в том, что в Кабмине нет никого официально ответственного за создание и запуск электронного правительства. Нет утвержденного правительством плана работы, с целями, датами, описаниями процессов и ответственными за их выполнение. Поэтому любой запущенный процесс можно саботировать силами даже какого-нибудь одного органа власти, задействованного в алгоритме оказания административной услуги. Никаких возможностей предотвратить такую ситуацию волонтеры от IT не имеют.
Таким образом, все упирается в ключевое препятствие: сопротивление самой системы, которую полностью ломает e-government. А также в боязнь таких радикальных преобразований у ключевых государственных персон.
Об этом не принято говорить, но в Украине есть целые регионы, где основными работодателями являются государство и местное самоуправление. Сокращение бюрократического аппарата даже наполовину означает социальный шок.
В Грузии в результате всех преобразований (реформы милиции, административно-территориальной реформы и введения электронного правительства) без работы остались около 65% чиновников.
«И это были люди, которые потом голосовали против нас,— отметил Давид Мелуа.— И это естественно. Политическая сила, которая хочет удерживать власть, никогда никакие реформы не проведет. Надо толкнуть эту систему, чтобы она двигалась, а потом отойти в сторону. Те, кто был уволен во время реформ, могут даже отдать голос тогдашней правящей партии, потому что, коль они живут, им нужна эффективная власть. Но они никогда не проголосуют персонально за Саакашвили, потому что для них это человек, который забрал у них хлеб. Украине нужен такой же шальной человек, который должен осознавать, что он политически обречен. Нужно иметь силы подписать бумагу, которая оставит без работы 75 тыс. человек».
А в качестве резюме Давид Мелуа подчеркнул: «Я знаю, что в этой власти много людей, которые хотели бы, чтобы все вернулось назад… Но, если эта система однажды распалась, она заново уже никогда не соберется. Представьте, что произойдет в моем селе, если люди придут к административному зданию и увидят, что там больше не стоит paybox, а сидит чиновник и собирает справки. Его, наверное, убьют».
Источник: РБК
